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二清代县辖政区的实践经验分析（第1页）

二、清代“县辖政区”的实践经验分析

以往探讨“县辖市”改革经验的人，往往注意的是海外尤其是台湾县辖市的经验，即使追溯历史，也不过把中国传统设置在县以下的各类基层组织如乡里、保甲当作比较的对象而已。但事实上，两者是截然不同的两类建置。县辖市是一个行政机构，而各类基层组织则主要是自治机构，传统上并不在行政体系的序列之内;县辖市的官员是国家正式官僚机构，而各类基层组织则几乎从来都不被视作官僚机构的成员，他们大部分来自本地，也不参与整个官僚系统的流转，有的论著将其称作“自治组织”也是有一定根据的。

真正和县辖市类似的其实只有宋代的建置镇和清代的分防佐杂官辖地，也即是清代的县辖政区。宋代部分镇设置的有“镇将”等官员，实质上已是将部分乡镇纳入到行政管理体系之中了，不过这套制度并未能坚持太久，明清时期，“镇”的行政长官基本消失了。清代的县辖政区从清初一直延续到了清末，尤其从雍正年间以后，将多数佐杂官分派到县以下的重要聚落，划定单独区域进行治理，从而实现了整个县域的差异化管理，重要区域实行知县——分防佐杂官——基层组织的三级管理，而其他地域则是知县——基层组织的两级管理。清代县辖政区的行政实践，其优势是非常明显的:

第一，差异化管理。清代一个极大的制度优势就是善于将有限的资源进行最大化的合理利用。就整个官员配置而言，清代每个县正式编制是极少的，普通的县往往只有一知县、一典史加一到两三个分防佐贰官不等的配置，不要说和今天的政府机构相比，就是和之前的明朝相比，其人数都要小得多，官民比例也大大下降。而清代整个人口出现了剧增的局面，高峰时期，清代人口已接近今天三分之一。这样一个人口规模，在传统的政府管理效率下，要实现无差异化的全面管理，注定将是失败的，不得不考虑的是如何将有效的行政资源用到最紧要的地方。清代实行的最重要的配套政策即是这套县辖政区的设置，将官员最大化的分散出去，同时将其长期驻扎于最需要治理的地区，而普通地区则依然实行最大化的自治。这就是清代县辖政区设置的最大意义。

第二，发育地方自治。除了县辖政区所管理的地域之外，清代政府因行政资源非常有限，因此不得不采取收缩策略，主要依靠地方乡绅来维持地方的基本秩序，由此，地方自治得到广泛发育。研究今天小城镇战略的学者大多都认同传统乡绅阶层在基层治理中发挥着举足轻重的作用，直到民国以后，随着国家权力向基层社会的广泛渗透，地方自治才日渐失去活力。而清代县辖政区的实施，在保证国家对于县域重点区域的重点管理之外，对其他地域则一仍其旧，不得不说为基层自治的发育与稳固提供了足够的空间。今天，我们发展小城镇，当然一是解决经济增长问题，二来也是试图培育基层自治的空间。如果说传统时期，国家对基层战略是收缩的，民国以来直至今天，我们对基层社会一系列所谓“国家化”的进程和权力扩张使得基层自治丧失活力，那么，今后应当采取的政策概括言之，就国家权力而言，实质上是要退回到传统时期“国家”的位置上去，但也不可能是完全的撤离。“县辖政区”正是在保留、强化和退回“国家”存在的一个最合适的平衡点。

第三，多中心发展。清代各县大多设置有县辖政区，其治所所在地一定程度上构成了除了县城之外的另一次级中心。这些中心往往是贸易比较发达、人员比较繁多、交通比较发达的地区，同时，由于官员的进驻，这些中心往往又具有了超越一般市镇的功能，实现了县城之外的多中心发展。这种多中心发展一定程度上促进了清代县域内的地域开发，不少新的县治正是在这一次级中心设立的。