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第十章 清代县辖政区实践与当代县下辖市改革臆想（第1页）

第十章清代县辖政区实践与当代“县下辖市”改革臆想

一、当代“县下辖市”改革的讨论

1978年以来，中国小城镇发展迅速，尤其是在二十世纪八十年代乡镇企业快速发展中，“小城镇”发展战略被视作中国城市化可能的发展路径之一，当时包括费孝通在内的不少学者积极呼吁加强小城镇建设。这就带来了如何处理小城镇在行政建置中的位置问题。在八九十年代相当长的一段时间内，中国在小城镇发展过程中一直采用的是“撤乡建镇”的政策，即将少数经济较发达的乡升格为镇，以此来解决乡镇发展不均衡导致的地位等差关系[1]。

但随着镇级发展之间的差异日益凸显，特别是东部有些市镇经济规模很大，但受困于镇级建置，经济权限弱小，行政编制有限，项目的审批权限不够、对外协作资格不足、对上申请级别不够等问题，经济发展遇到很大障碍。不少省份只能通过“强镇扩权”的方式来适当增加部分超级市镇的经济管理权限，但始终存在名不正言不顺的问题。不通过整个行政区划体系的制度改革，困扰这些经济强镇的体制弊端始终无法消除。学术界尝试从多个角度破解这一难题，由此将目光投向了在国外包括我国台湾地区已在实行的“县辖市”体制。

2005年，著名行政区划研究专家刘君德在该年《决策》第4期上发表《县下辖市:尝试一种新的政区制度》的文章，呼吁改进现有乡镇体系，创设“县辖市”。刘君德在文中探讨了现有我国市制、镇制存在的种种弊端，主要表现在单一的“镇”政区体制已不适应形势发展。该文指出截至2003年，中国大陆有38290个乡镇，其中镇20226个，占乡镇总数的52。8%。它们均属于同一级最基层行政区，但实际上随着经济发展的不均衡，乡镇之间的规模、实力发生分化，尤其是东部地区的乡镇差异显著，若干中心镇人口规模超过10万，显然，现有的乡镇政区管理体制已不适应，权力小、责任大、能力弱这些通病严重影响这些中心乡镇的施政能力。为此，刘君德提出“县下辖市”的设想，即根据各县域的经济水平、空间格局、城镇体系布局、交通网络系统和未来发展前景等条件，按照一定标准，选择县以下个别规模较大、条件优越的乡镇改设为市。县辖市不是乡镇政区的替代品，而只是发展和完善。

随后，学术界关于县下辖市的讨论迅速开展，发表了一系列的论文，如顾朝林、浦善新合写的《论县下设市及其模式》总结了县下设市模式的优点:保持县级政区相对稳定;有利于实行市县分等、分类管理;减少同级行政区分割;有利于实现地方政府目标等，也提出了县下设市可能出现的问题，包括导致辖区内贫富悬殊、两极分化等现象，由县下设市导致的行政分割还可能出现效率、公正等方面的问题等[2]。

刘君德的学生贺曲夫继续深入关注了这一问题，出版了专著《县下辖市与推进自治:我国县辖政区的发展与改革研究》[3]。该书系统阐述了县辖市的相关理论、历史演变、乡镇体制存在的问题、县辖市改革总体思路、海外市镇制度经验等内容，并以浙江苍南县龙港镇、江苏省吴江县等为案例具体分析了县辖市的改革设想。该书将“县辖市”的改革理论与相关实践向前大大推进一步，提出了十分具体的方案。

最近，随着十八届三中全会以来，国家提出“新型城镇化”的发展战略，十八届三中全会公报《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，关于县级以下行政改革论述为“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。”这就意味着今后对乡镇一级的改革方向将是差异化管理，不再是单一的城镇体系。在此基础上，采取何种改革体系才能够使得“新型城镇化”适应新时期经济体制的变化，就成为各级科研机构和智库探讨的重点，“县辖市”作为在台湾地区和国外得到一定成功实践的制度改革举措得到了进一步的重视。刘君德于2014年发表《论中国建制市的多模式发展与渐进式转换战略》对行政区划中的“市”制改革前景进行了高屋建瓴的构想，再次呼吁在若干经济实力强的强镇施行“县下辖市”的改革试点[4]。此外，姚中秋等也呼吁将县辖市作为行政区划改革的突破口，认为县辖市改革具有几大优势:一、镇的建制的确在部分地区妨碍了镇的发展;二是县辖市建制并未将强镇从县域中剥离，可以化解县政府的抵触情绪;三是县辖市改革可以推动地域型的县制与切块型的市制两类政府的分流;四、县辖市有助于基层自治发育，实现县、乡、镇、市自治的复合治理结构[5]。

学者的一系列讨论为决策提供了参考，2014年8月国务院发改委联合十一个部委印发了《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，其中引人瞩目的是第四条，“建立行政创新和行政成本降低的设市模式，选择镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点工作”，媒体将其形象地称作“镇改市”。可以想见的是，“县下辖市”作为新时期中国乡镇体制综合改革的重头戏已拉开帷幕。

历史总是惊人的相似，今天的“县辖市”改革并非只有国外和台湾的经验可循，从中国广阔历史发展脉络中，可以看到先人们也曾经对这一问题进行了思考和尝试，并取得了不错的实践效果。站在一个新的起点上，有必要梳理中国古代尤其是清代关于县下行政体制设计的经验，以更好地服务于今天的改革进程。