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三县下辖市改革臆想（第1页）

三、“县下辖市”改革臆想

古人在地方治理上取得了非常丰富的实践经验，这些经验，对于今天同样有极强的借鉴意义。具体到“县辖市”改革上，笔者从清人的实践中，认为应当注意以下事项:

第一，要避免官员增置。设置“县辖市”立意本是好的，但切记地方上以此为借口，增置过多县辖市官员。应当尽量利用已有的官员编制，进行调配而不可新设。“县辖市”往往都设置在一些经济强镇，设置“县辖市”后，为适应其经济地位，必须在官员设置上比普通乡、镇要略高一些，才可调动地方工作积极性。考虑到我国目前县级政府副县长设置往往过多，因此，建议参考清代将县丞、主簿、巡检司等类似今天的副县长一级的官员分防到地方上的案例，将若干副县长调任“县辖市”的市长。对于副县长而言，调动的积极性还是很高的，因有些副县长往往只是分管一定领域，实权性不够，而调任“县辖市”市长则具有全面行政权力，且职级保持不变，对官员个人而言，利显然要大于弊。

第二，要实行“县辖市”定额制度。县辖市改革刚刚试点，切记的是各地一哄而上，纷纷将镇改为市制。这样的教训以往不是没有过，在县改市刚刚试点时，的确效果较好，所改的也是一些经济强县，但后来各地一哄而上，反而导致其背离了当初改革的目标。今天，“县辖市”的改革也应注意避免再次出现类似情况。建议借鉴清代的经验，实行“县辖市”的定额制度，即在首次建置“县辖市”时，由国家有关部门综合考核其经济实力、区位因素等条件后，确定各省“县辖市”的设置定额，并基本固定下来。如今后各地经济实力发生显著改变，部分乡镇要重新升格为“县辖市”时，必须将原有的“县辖市”取消，回到乡镇地位上，从而保持“县辖市”数量和结构的稳定性。一来，县辖市不会出现一哄而上的局面，从而真正保证县辖市在乡镇体系中的独特地位;二来，也消除了部分省政府不断提出新增县辖市的要求，也必将使其在申报县辖市时更加慎重。五年或十年之后，可由国家根据彼时情况综合考量，重新增加各省县辖市配额。

第三，“县辖市”应排除县政府所在地。目前，县政府所在地往往也是镇，这些镇从经济上讲，往往在全县居于前列。县政府所在的镇如设置为“县辖市”，将带来一系列问题。如名称混乱，若干县级市所在镇将成为“某某市某某市”。清代县辖政区设置的一般经验就是将这些副县级官员分防到县城之外，统领一块辖区，与知县所在地并不重叠，保证了权力之间的合理划分。“县辖市”改革也应借鉴这一经验，不在县政府所在地改市。

第四，“县辖市”权限宜逐个单独授权，保持区域特色。我国行政区划面临的一个问题往往是各地千差万别的地方特色与全国整齐划一的区划体系之间的矛盾。在“新型城镇化”尤其是“县辖市”改革中，需要避免再搞一套整齐划一的“县辖市”制度。应该允许各省根据每个“县辖市”的特色，逐个给予特定的、合理的、有差异的权限。清代县辖政区保持了极高的差异性，有的县辖政区的功能与县级政府并无区别，有的则只管钱粮和普通民间细事诉讼，而有的可参与更高一层的案件管理，保持了足够的“因地制宜”的治理策略。今天，“县辖市”改革也应当予以借鉴。

[1]笔者家乡所在的河南省上蔡县党店乡就是在20世纪90年代被改置为党店镇的，笔者在党店二中读书时曾参加了在学校大操场举行的撤乡建镇大会和在镇政府院内举办的第一届镇人民代表大会开幕式。

[2]顾朝林、浦善新:《论县下设市及其模式》，《城市规划学刊》2008年第1期。

[3]贺曲夫:《县下辖市与推进自治:我国县辖政区的发展与改革研究》，北京，中国经济出版社，2012。

[4]《江汉论坛》2014年第3期。

[5]《以县辖市为突破口重构市制》，《小康》2013年第6期。