吞噬小说网

二县以下的职官体系及其性质（第1页）

二、县以下的职官体系及其性质

职官是政治制度史所要研究的内容，传统学界对此着力甚深，大体而言，中央官制研究的较多，地方官制研究的较少。而且，在地方官制研究中，又集中于正印官。一个县级行政机构，除了正印官外，还存在其他辅助职官，通常称作佐贰官、杂职官，统称佐杂官或僚属官，但学术界对他们的存在不是视而不见，便是认为无足轻重。以清代官制史研究而言，佐杂官所受的忽略由来已久，由瞿同祖大作《清代地方政府》中的相关论述可见一斑。全书仅在其中的一小节论述了《佐贰官的卑微》，篇幅远不及衙役、书吏等低级吏员。瞿同祖认为僚属官在地方政府中只扮演着卑微的角色，除了那些被委以特定职责（如河务、邮驿、治安、典狱）的僚属官员外，他们大多仅有一些琐碎的、有时甚至不确定的职责，所以常常被称为“闲曹”或“冗官”，在地方行政中仅占非常次要的地位[18]。瞿同祖对僚属官行政地位的忽略并非偶然，这是一种带有相当普遍性的看法。问题是:既然僚属官在地方行政中是如此卑微，以致其职能完全可以被幕友和长随取代，为什么它们还会在清代行政制度设计中长期存在，要知道清代的行政理念一向注重裁革冗员。对佐杂官的忽视当然也有客观因素，史料尤其是细节性史料的缺失是其中之一。官文书中少有记载，就是在地方志甚至州县志、乡镇志中，僚属官都是可有可无的，大多仅限于姓名的著录与律令条文的摘引、抄录，以至于他们在基层行政中起到何种作用，很难知晓。笔者注意到瞿同祖在论述僚属官的职能及其在基层社会的作用时，所使用的材料大多是官文书，如《清会典》、《户部则例》等，问题恰恰就在这里。官文书中所载只是出自制度设计，实际运行的却未必如此。因此，拘泥于制度条文的勾勒与梳理，远远不能看出僚属官在地方行政中的实际作用，更不能有效解释这些看似完全无用的职官为何会在基层社会长期存在。

据《大清会典》的记载，作为州县政府的佐贰、首领、杂职官有:

州佐贰为州同、州判，县佐贰为县丞、主簿，所管或粮、或捕、或水利。凡府州县之佐贰，或同城、或分防。其杂职内之巡检皆分防管捕，或兼管水利[19]。

这些佐杂官是知县政府的组成部分，从制度设计上，各自分管特定职责，拥有品级，其任命经由吏部，且有一定的升迁空间，属于官僚体制的末端，分享皇权，这应当是无可置疑的。自秦汉施行郡县制以来，全国大致设有一千多个县，其“建置之始，或以版籍之蕃庶，或以讼诉之浩穰，或以防寇盗之变，或以示形势之重，皆有意谓，不徒置也”[20]，大体稳定。虽然每县管理的幅员很广、人口又多，但国家所设立的县级政府班子却是非常薄弱，以清朝为例，一个州县，一般只有正印官一人，设县丞、主簿、巡检司等僚属官的并不多，平均每县只有一两个不等。这当然是受到了传统社会资源不足的制约，不得不通过间接管理与意识形态控制手段等节约机制作为补充[21]。

佐杂官驻地和辖区的选择决定了其权力行使的中心与控制范围，也是探究他们在基层社会所发挥的实际作用的关键。从历代正史《职官志》、《地理志》中我们很明显的发现，知县与佐杂官基本上是同城而治，甚而同署办公，很少有例外的情况发生，清代以前基本如此，巡检司除外。巡检司相当于地方政府的治安机构，是警政系统。它最早产生在唐末五代时期[22]，宋元时期陆续有所发展，其职能也逐渐固定，成为隶属于州县政府的治安机构，一般设在州县位置重要、人口众多的要地，这实际上已经突破了国家行政机构不在县下设治的惯例。到了明代，巡检司尤其发达，遍布天下，总数达到传统社会的顶峰[23]。明末清初其设置有所收缩，但仍然保持了千余个左右。虽然平均来讲，大概两县才设置一处，但因为分布不均，长江以北的省份数量较少，而南方各省平均每县一处，故从整体而言，每县设于县下的巡检司不多，但在广东、江南等地，其数量依然非常可观。

如果说清代巡检司一般设于县下只是沿袭了前代做法，在制度上并无新意的话，那么佐贰官的分防便是清代地方制度的特色。这一分防对基层社会带来的影响尚少人关注，其意义至今仍未能予以充分揭示。

这些佐贰官在清代之前，是与正印官——知府、知州、知县共同驻扎于府城、县城的，《明史·地理志》中我们看不到有驻扎在县以下的记载。但是到了清代，这些佐贰官发生了微妙的变化，出现了明显的分流，一部分仍然驻扎府城、县城，另一部分则逐渐移驻乡村，清代文献中常称作“分防地方”，这就是《大清会典》中所说的佐贰官“或同城”、“或分防”的由来。这一过程是从清初开始的，由于佐贰官的总量在清代未发生太大变化，分防的越多，同城的越少，到了晚清，大部分佐贰官都分防到了乡间，史籍中这样的记载屡见不鲜。

府的佐贰分防大致可分两种情形:一种是驻扎所属州县的县城，由于与知县同城，其权力行使仍以县域为最小单位，故此处不再讨论;另外一种是驻扎到所属州县下的乡村，如山西省汾州府介休县张兰镇，因地居冲要，原设巡检不足弹压，乾隆二十一年移汾州府同知驻此，管理张兰镇及附近村庄事务[24]。台湾府彰化县鹿港，因是台湾与大陆贸易的重要港口，为便于管理，于乾隆五十一年设同知驻此[25]。乾隆三十五年福建延平府通判移驻瓯宁县上洋口[26]。这些同知、通判品级高于知县，驻扎在县以下的重要港口、市镇，代表了国家权力对乡村要地的严密控制。清代四大名镇——广东佛山镇、河南朱仙镇、江西景德镇、湖北汉口镇等皆有府同知或通判驻扎。而州县一级的佐贰分防，前文已有详细揭示，此处不再赘述。

除了以上所讲的杂职官与佐贰官外，还有其他一些僚属官虽然数量不多，但也有分驻乡村的，有的因无辖区而不在“县辖政区”的讨论范围之内，但仍不失为乡村社会的重要政治力量之一，如:

1。训导、教谕。清代非常重视科举，地方上设有专司学校的职官。“司学校者:府曰教授，州曰学正，县曰教谕，其贰皆曰训导，修四术、造士以倡四民，共成治化”[27]。这些学正、教谕、训导都在县城办公吗?大多是，但也不尽然，这其中尤其应当注意而经常为研究科举制度史者所忽略的一种现象:乡学。在本文第八章论述州县裁撤时，已提到清代特殊的并县政策，是将旧县之地学额另建乡学。训导、教谕等官也因此驻扎乡间，并单独治理一个学区。

2。河泊所、税课司大使、闸官。这几种僚属官各有专管事务，或司盐、渔课税，或司河务，均有专责，一般不予民事。有与知县同城者，也有驻扎县城以外的。

3。府经历、照磨。这两类本属府的首领官，极个别的分驻在县下。根据《清史稿·地理志》的记载，清末尚存的分防经历就有奉天昌图府同江口、吉林五常府山河屯、黑龙江绥化府上集厂、肇州直隶厅肇东、大赉直隶厅塔子城、景星镇，湖南永顺府永顺县刘家寨、四川宁远府越嶲厅大树堡、云南顺宁府顺宁县右甸、广南府保宁县普厅塘、镇沅直隶厅恩乐故城、普洱府宁洱县通关哨、威远厅猛戛，贵州遵义府仁怀县温水场等。分防照磨有奉天昌图府八面城、洮南府干安镇，吉林长春府朱家城、贵州黎平府古州等。

4。驿丞。清代驿站管理曾发生重大变革，州县直接经理者增多，故而裁撤了大量驿丞。驿站按照驻扎地点可分为两类，一类是驻扎州县城者，称“州驿”、“县驿”，一类驻扎于县城之外。一般而言，驿丞专管驿站，不予民事，但也有少数例外。如驿丞兼巡检事者，也往往专管一定辖区，参与民事，与一般驿丞职能稍异，如“直隶总督那苏图疏称:永平府属村庄分隶不均，请将迁安县沙河堡八十七村庄、卢龙县附近沙河堡等六村庄归七家岭驿丞兼巡检管辖;抚宁县深河堡四十村庄、临榆县小车家七十七村庄，归榆关驿丞兼巡检管辖。”[28]

以上皆是分驻在乡村的佐杂官。此外，较为复杂的是驻于县城的典史、吏目等典狱官，一般每个州县都设立一员。他们的职能按照典章制度的规定负责监狱事务。但我们在史料中往往会看到典史、吏目分管县城及近城地带的例子。为数甚多，且从第一章论述中，明显看出典史、吏目具有分辖区在全国相当数量的省份均存在。

从表9-1粗略统计来看，嘉庆末居于县城之外的佐杂官至少有一千四百名左右，再加上部分虽驻于县城但分管乡村辖地的典史、吏目，其数量甚为可观。

从本书前述诸章节对各个区域佐杂及其职能的细致分析中可以看出，佐杂尤其是分防佐杂在县以下所从事的行政工作是复杂的，涉及面广，几及县政各个领域。佐贰初设时，均授予一种或几种有限的行政内容，但由于县以下长期缺少职官的存在，这些分防佐贰又具有一定的分防区域，故而在其辖区内具有“国家唯一代言人”的身份，逐渐具有超越其本身官方授权的职能，这一职能的转变是自然发生的。制度上对佐贰最大的约束体现在刑名和钱粮上。刑名方面，佐杂处理辖区内一般性案件基本得到官方认可或默认，一部分佐杂进而具有户婚、田土等案件的裁量权，而另有一些佐杂甚至可处理命案。钱粮方面，从史料而言，似乎大多并不直接参与，但从少量的事例来看，部分佐杂具有协助知县处理粮务的实践，少数地区分防佐贰对辖区内的征粮事宜负有全责，“代县完粮”。可见，佐杂的行政职能并非如制度规定一般是单一的、不定的，而是逐渐超越了制度表达，在实践领域具备了较全面的行政职能，少数地区的佐杂甚至与知县毫无区别。

表9-1各省佐杂官分驻乡村数量

续表

资料来源:《嘉庆重修一统志》之《各省统部》。

或许有人质疑:即便承认县下佐杂具备较完整的行政职能，但至多可说它不过是具备较多行政职能的县级僚属，事实上并不存在这样独立的有着行政运作的县下地理单元存在，也未必得到官方与民间的认可。此说亦有未妥。前述各区域和个案研究已证明佐杂辖区逐步成为县下具备行政实体的运作单元，并在官方与民间层面得到认可。

清代县辖政区未经过全国统一的规划，大致存在着设置上的疏密和行政职能的多寡，由此形成了不同区域不同县份之间管理模式的差异。这种差异是由地方管理难度不同而引起的，但就全国范围内而言，由于职官总额保持了相对稳定，故而县辖政区无论如何移驻、新设与裁汰，清代财政收入中佐杂官俸经费近似“定额”。这种定额观念与清代财政收支中“量入为出”是一致的，不仅体现于钱粮征收，也体现于职官设置上。这种“定额”观念通过巡检司职能的不断完善和县丞等原居于县城的职官不断移驻乡村，而实现了清代国家权力向乡村的进一步渗透，但另一方面又使得这种渗透受到“定额”观念的约束，无力更大规模地进入，也由此注定了整个有清一代，政府权力虽适度扩张，但基本上仍算是一个传统社会，一个未对基层社会进行全面控制的时代。

清代县辖政区依据其长官行政职能的差异，可以被大致归纳为以下几类:

第一是警区。笔者在所见到的设置佐杂的奏折中，大多数对这些佐杂划定了一定辖区，授予其在辖区内对盗窃、私宰、私贩、窝娼等行为的弹压之责，而户婚、田土等词讼之事，不得干预等，大体上，仍算作是一个“警区”，这也是清代大多数县辖政区的基本功能。也足以说明，中国历史上基层设治，最早就是由警政引起。唐末五代，巡检司的设置是其始，而到了清末民初，各地巡警的广泛建立是现代警政建立的标志。

第二是分征区。这类县辖政区是由征收钱粮引起的，单独划分一块辖区，令其单独征收，钱粮或径自运送布政使司，或与县域其他地区钱粮合为一体上缴省府。除了上文所谈到的福建、甘肃等地的“分征佐贰”外，其他地区零零星星也有一些类似的现象。尤其是这些分征县丞除了分征钱粮以外，一般仍具有弹压地方之责，甚或具有部分司法审理权，比知县的职责略小。

第三是司法区。这类县辖区一般不具有分征钱粮之责，但与警区性质县辖区不同的是，官方授权其审理一般的诉讼案件。或可受理一般民间细事，或可审理户婚、田土之案，但一般不能直接审理命案，如前文所提及的南部县县丞与巡检辖区，均是此类司法区性质的县辖政区。这类也较为常见。

第四是准县区。这是职责最完善的县辖区形式之一。不仅具有钱粮之责，而且基本除命案以外的所有司法刑名案件均可审理，有的命案也可审理，如贵州册亨州同之类。在众多行政活动中，这类县辖区是被视作与州县平级的单位，如甘肃省的分征县丞与边疆地区的县辖区。

另外还有一类并不单独存在的学区，主要是指乡学而言。乡学通过建立一个单独的学额区并设置乡学训导、教谕等官，从而在县域之外新形成一个学区。但与上述其他各类县辖区不同的是，学区往往并不单独存在，而总是和警区、分征区等同时并存，从而形成警、学合一的县辖区。

由于全国各地佐杂设置的密度不同，从而使得这种行政划分有疏密，管理层次有宽严。笔者浅见，大概有以下两种方式:

一是特殊管理区模式。一县之地，分部分地区归分防佐杂专管，其他地方仍归知县直接管理，实际上是在一县要地增加一个管理层级。这种模式相当之多，尤其是佐杂官设置较少的县份。

二是全县分辖模式。适用于那些分防佐贰较多的县份，足以分辖四乡之地。如广东省广州府，南海县“凡六十八堡，分隶督捕、九江二厅，金利、三江、神安、黄鼎、江浦、五斗口六司”;顺德县，全县设都三:东涌、马宁、西淋，分隶典史、县丞、四名巡检司分辖;龙门县，领都三，“西林计三十堡十二约，捕属三十堡七约，司属五约;曰平康，计三十一约，捕属十二约，司属十九约;曰金牛，计八约，均司属”等[29]。只设置一员分防佐贰的也有采用此模式的，如湖北长乐县，“湖广总督鄂弥达疏称，宜昌府长乐县县丞，改驻湾潭，办理兵米，前经奏准遵行。查该县丞原驻渔洋，在县之极东，今改驻湾潭，在县之极西。应请从长乐县城分划，自北门外仁育之西半乡霞口溪起并礼教、智慧、信孚三乡，归县丞分管。自县起并仁育之东半乡以及义正一乡，归典史分管。凡清查保甲、缉拿逃盗匪类等事，均照调换界内管理。从之。”[30]刚好以县城为中心划界，县丞、典史分辖其半。山东聊城县，县丞移驻沙镇，“专司缉捕弹压，以距城二十里铺为界，管辖二百余村庄，遇有疏防承缉等案。界东仍责成典史，界西则责成县丞。至命盗、钱粮、词讼等案，仍归聊城县审办”[31]，典史、县丞二员同样分辖全县地域。