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第九章 清代佐杂的新动向与乡村治理的实际质疑皇权不下县（第1页）

第九章清代佐杂的新动向与乡村治理的实际——质疑“皇权不下县”

一、何谓“皇权不下县”

传统中国社会的权力体系是金字塔式的，塔顶是皇帝，谓之“皇权”，又或有“国权”、“王权”之称。“君主之国权，由一而散于万”[1]，尤其是在大一统时期，由行政区划层级构成的权力结构成为皇权向下延伸的象征，其中最为稳定的是县级行政权力。从历史上看，县以下多属乡官或职役性质，其职能也多以赋税、治安为主，一般不被视为职官系统[2]。仅就职官设置而言，县下似乎出现“行政真空”，那么国家对县以下是如何控制的，以及由此引发的国家与社会的关系就成为学术界长期关注的话题。

1993年，以研究“三农问题”著称的温铁军首次针对历史时期国家基层治理策略提出“皇权不下县”的主张，但在当时并未引起太多关注。直到20世纪末，“三农问题”日益引起最高领导层、学术界、媒体的广泛关注，温铁军于1999年发表了被引频次很高的《半个世纪的农村制度变迁》一文[3]，对新中国成立以后土地制度变化、乡镇企业改制、农民收入、城乡二元结构、农村政治体制等问题全面阐述了其见解及应对措施。在这篇文章中，温铁军再次议及传统社会对基层的管理模式，论述了“皇权不下县”这一概念:

由于小农经济剩余太少，自秦置郡县以来，历史上从来是“皇权不下县”。解放前县以下虽然设有派驻性质的区、乡公所，但并不设财政，不是一级完全政府。农村仍然维持乡村自治，地主与自耕农纳税，贫雇农则只交租。这种政治制度得以延续几千年的原因在于统治层次简单、冗员少，运行成本低。

温氏认为历史时期“皇权不下县”，县以下有自治传统，其原因是小农经济高度分散，政府直接面对小农的交易成本过高。在这一历史依据下，温氏提出了改革乡镇体制的设想。在2000年出版的《中国农村基本经济制度研究——“三农”问题的世纪反思》一书中，温铁军针对其时正在试点的“税费改革”阐述历史时期税费制度的特征时再次指出:

历史上由于农村人口庞大、农业剩余少，农民作为纳税主体，不仅数量多而且过度分散;政府征收农业税费的交易成本高到无法执行的程度。因此，统治者才允许农村基层长期维持“乡村自治”。自秦代建立“郡县制”以来2000多年里，政权只设置到县一级，国家最低管理到县级。这是我们这个农业剩余太少的农民国家能够维持下来的最经济的制度[4]。

平心而论，温铁军虽然最早提出“皇权不下县”，但并未有过系统的学术论证。但他将这一对传统社会基层治理的认识与广受关注的农村体制改革联系起来，以故甫经提出，便引起强烈反响[5]。研究者围绕乡镇一级政府的去留展开论战，赞成者以之作为取消农村基层政权的理论依据，而反对者亦以古今形势不同，时移事易应之。然而，双方却对历史时期是否是“皇权不下县”这一重大命题和理论前提不曾展开交锋，似乎均予以默认，如以《我向总理说实话》一书闻名的原湖北省监利县棋盘镇党委书记李昌平撰文称:“有的人引用‘皇权不下县’来要求撤销乡镇，实行乡村自治。殊不知‘皇权不下县’的时代与现今的时代不同”[6]，也默认了这一命题的合理性，只是对由该命题所推导出的具体农村政策有所质疑。

秦晖是较早对该理论提出质疑的学者之一。他对温铁军的这一概念先作了进一步的引申发挥，认为完整表述应为“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治、自治靠伦理，伦理造乡绅”。这是对温铁军“言而未尽”之处的补充，从而使得孤零零的“皇权不下县”变成一个逻辑上首尾相连的体系，并将学界有关乡村社会研究的几大话语如宗族化、乡绅社会、自治体系、传统礼治等纳入其中，环环相扣，构成一个新的宏大命题。秦晖的引申并不意味着他对这一命题的认同，相反，该命题是如此宏大，以致从任何时代选取个别案例都可以形成有效质疑。秦晖利用走马楼出土的吴简所反映的魏晋时期乡村状况，提出两点质疑:一是宗族化是否存在?即使是世家大族最为兴盛的魏晋时期，乡村宗族化也并不明显;二是县以下存在着发达的基层组织，上级衙署委派乡级的乡吏职责十分广泛，不仅不能体现“乡村自治”，反而可被视作国家政权延伸至乡的产物[7]。他更进一步，反其道而行之，认为并非是“国权不下县”，应该是“国责不下县”[8]。王奇生也提出了类似观点，他承认帝制时代中国官僚机构末梢是县级衙门，县官是封建官僚系统中最低一级的“朝廷命官”，但这并不意味着县以下基层社会完全处于“天高皇帝远”的权力真空状态，一方面基层社会本身在地缘、血缘的基础上不可避免地衍生出一些权力，另一方面，历代统治者亦建立了各种非正式的基层政治组织[9]。统观以上诸论点，皆以历史时期基层社会的各类非正式组织的存在来反驳“皇权不下县”，其实并不能从根本上动摇其理论根基。这是因为“皇权不下县”中的“皇权”二字是取其狭义定义，专就国家正式委派的职官和行政机构而言的，而不是指广义的皇权及其衍生物，那是无所不在的。它真正的理论根基在于区分皇权对县以上和县以下不同的治理模式，县以上通过建立科层式的官僚机构进行直接统治，而对县以下借助三老等乡官或里甲、保甲等带有职役性质的基层组织进行间接统治，从而缓解了传统社会资源不足的困境，并因介入力度较弱而为宗族、士绅留下了运作空间。这类基层组织是不是属于官僚系统，是有很大争议的，王奇生也承认“这些基层组织的负责人不是正式的官员，也不享受官员的待遇，所以只能称为准政权组织或附属政权组织”，无疑承认了县以下的确不曾存在正式职官。秦晖举出吴简中记载的大量乡吏，认为他们承担了大量行政职能，是代表皇权的。但承担的行政职能多少与是否是官僚机构不能画上等号，就如同清代县衙存在的大量攒典、吏员一样，承担的职能几乎无所不及，但这并不妨碍我们认为他们仅仅是吏而不是官，即使在清人眼中，他们也有明显的区别。历史学界有不少学者对“皇权不下县”一说持有保留态度，经常有较激烈的争论，但就笔者所见，大多并未形成有针对性的系统的文字表述，这或许是认为这一概念明显不符合历史实际，无澄清之必要。其质疑的依据仍然和王奇生等人一样，着眼于基层行政组织的性质上，而其力度稍弱，难以定谳。不能在县以下寻到言之凿凿的职官，对“皇权不下县”就难以构成有实质意义的质疑。笔者所见，将视角投向县以下的官僚人员的仅有两位，一位是魏光奇，他在《清代“乡地”制度考略》一文中注意到广东等地区佐杂分管辖区的存在，认为“这种体制的实行，实际上意味着在州县之下划分了行政区（尽管职能单一），设置了国家正式官员，所谓‘皇权不下县’的体制因此被打开了缺口”[10]，这一见解相当犀利，但作者仅仅点到为止，这一分防的数量如何，其职能如何（该文认为其职能单一，事实可能并非如此），与县级行政官员之间的关系怎样，该文并未论述。其中更关键的一个问题在于这种佐杂分防并统领县下基层组织的现象是何时出现的，正是认清“皇权不下县”体制是何时打破的关键，该文称“至迟在18世纪上半期就已经开始”，尚缺少例证支持，因此，需要更多实证性的研究来支撑。另一位是张研《对清代州县佐贰、典史与巡检辖属之地的考察》一文[11]，虽认识到佐贰等官员领有辖地，但作者认为这并不构成对“皇权不下县”的有效质疑，其理由有二:一是数量少，二是职能单一。从具体的研究来看，这两大理由仍需重新讨论。

温铁军提出的“皇权不下县”这个词虽是新的，但其表达的内容却是旧的。“皇权不下县”关涉的是两大命题，一是传统社会的“非国家化”，一是近代化带来的国家权力向基层社会的直接介入。认识传统社会的非“国家化”意味着对取代国家而成为乡村实际统治者的宗族或者乡绅地位的认知，由此延伸出“宗族化”和“乡绅社会”等命题。而对国家权力何时向基层社会直接介入，则又关系到如何评判现代化对基层社会的改造及其后果。这两大问题一直为国内外学术界所关注、讨论，并非自温铁军始。温铁军的贡献是将这一命题简约化并将之与现行农村政策联系起来，以故获得了比类似观点、理论更大的学术与社会反响。

早在20世纪40年代，费孝通在《基层行政的僵化》、《再论双轨政治》中就形成了对中国社会结构“双轨制”的全新认识。他发现牵制专制统治有两道防线，一是传统皇权的无为主义，另一个就是行政机构范围上的限制，使得皇权并不直接针对每个家庭:

我们以往的政治一方面在精神上牢笼了政权，另一方面又在行政机构的范围上加以极严重的限制，那是把集权的中央悬空起来，不使它进入人民日常有关的地方公益范围之中。中央所派遣的官员到知县为止，不再下去了。自上而下的单轨只筑到县衙门就停了，并不到每家人家大门前或大门之内的[12]。

在费孝通看来，皇权的象征是官僚制。中央所派遣的官员到知县为止，县以下没有任何行政单位。中央所做的事情是极有限的，地方上的公益不受中央干涉，由自治团体进行管理，实际上就以县为界将中国的政治结构划分为县以上的“中央集权”和县以下的“自治体制”，从“县衙门到家门口”成为中国历史上最重要也最有趣的一段路程。负责沟通两者之间的关键阶层就是绅士，由此提出中国政治结构的双轨制:一方面是自上而下的皇权，另一方面是自下而上的绅权和族权，二者平行运作，互相作用，形成‘皇帝无为而天下治’的局面[13]。单就传统乡村治理模式而言，费孝通“双轨制”的论述与“皇权不下县”并无不同。

国外学者对中国的社会治理模式的观察也得出过类似的看法。20世纪初，德国社会学家马克思·韦伯在《儒教与道教》中注意到中国疆域是如此广阔，而正式官员的数目极小，决定了国家对社会的管理是粗放式的，“正式的皇家行政，事实上只限于市区和市辖区的行政。在这些地方，皇家行政不会碰到外面那样强大的宗族血亲联合体，——如果能同工商行会和睦相处——会大有可为的。一出城墙，皇家行政的威力就一落千丈，无所作为了”[14]。美国学者吉尔伯托·罗兹曼《中国的现代化》一书指出中国帝制时代晚期地方政府在县一级有它的基层组织，而农村并没有显示出有关一级政府一般假设的某些特征，农村和城镇没有正式的政府，而且缺少负责当地政治生活的或者由更高一级统治者制定的社团机构，农村不是上至中央政权的链条中的一环[15]。费正清在《剑桥中国晚清史》中区分了两类政府统治的方式，他认为州县官是“表面上管辖着一个约有20万~25万居民的地区”，事实上“政府统治的活动可以区别为两类:一类是往下只到地方县一级的正规官僚机构的活动，另一类是由各地缙绅之家进行领导和施加影响的非正规的网状系统的活动”，“中华帝国是一个不可思议的地方，就是它能用一个很小的官员编制来统治如此众多的人口”[16]。

“皇权不下县”的分析路径与西方近年来热门讨论的国家自主权也有一定相似之处。英国学者迈克·曼区分了两个层面的国家权力，其一是国家的专制权力，即国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围;其二是国家基础性权力，即国家能力，指的是国家事实上渗透市民社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力。而传统中国社会存在着看似矛盾的两个特征:国家管辖范围宽泛，专制权力强，但另一方面国家实际渗透能力软弱，其中的一个表现便是有效的官僚制度难以建立，中央权力只能有效控制到县级[17]。

综而言之，“皇权不下县”这一词语的出现虽然是近十几年的事情，而它所要表达的对中国传统乡村治理模式的认识早已有之。但近年来引起的关注与讨论溢出学界之外，一方面是因“皇权不下县”以简洁的语言概括了中国传统乡村治理的特色，另一方面也与学界、社会对“三农”问题的关注有关，是现实折射于学术研究的结果。从这一概念本身的内涵与外延而言，它本在讨论皇权存在的空间范围，但事实上由此引申出乡绅社会、地方自治、国家与社会二元对立、乡村社会非国家化、市民社会等话语范式。从学术界已有质疑来看，更多局限于对传统社会基层组织与皇权关系的讨论，而这些基层组织无论是秦汉领取国家俸禄的乡官也好，抑或南宋以降形同职役的保甲、里甲组织，其身份及与皇权的直接联系始终是“暧昧不清”的，从这一角度展开的质疑终觉有“隔靴挠痒”之感。而对其最关键的一个理论前提即县以下不曾设有正式的职官，也不曾有过任何行政机构，以往的反思未曾特别关注，或关注不够，似乎都予以默认。问题在于，县以下确实不存在正式的职官吗?前文已充分证实县以下存在大量的正式官僚人员，且其数量极多;依据档案、方志等文献，证实这些官僚人员在其管辖区内承担大量的行政职能，甚至近乎与州县无疑，并成为县以下的行政划分，得到官方和民间的双重认可。