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三清代州县裁撤善后处置与县辖政区（第1页）

三、清代州县裁撤、善后处置与县辖政区

政区地理研究较多注意新县设置与地区开发之间的紧密联系，然而，县的裁撤这一地方行政制度史上屡见不鲜的现象却少人关注。诚然，一县之裁废对于整个国家行政而言无关宏旨，时至今日，几乎每年都有类似分分合合的故事在上演，然而对于世世代代生于斯、长于斯的居民而言，县的裁撤直接关系当地居民的切身利益，无异于一场悲欢离合的大戏。

县制自春秋始创，一直是中国最稳定的基层行政区划，其“建置之始，或以版籍之蕃庶，或以讼诉之浩穰，或以防寇盗之变，或以示形势之重，皆有意谓，不徒置也”[102]。故就全国视域观之，县级政区变动最小，历代调整的重点在于统县政区与高层政区，清代亦然。清代对于州县的政区调整，主要是新置，裁并的并不多。这类撤并的州县可以分为两类，一类是裁并后直至清末再未恢复的，共有41个;一类是裁并后不久就加以复置者，共有26个。

表8-5清代撤并未复之县

资料来源:牛平汉《清代政区沿革综表》，北京，中国地图出版社，1990。

先说第一类情况。41处撤并州县中，39处是整县撤并，这种情况并不需要重新对县界、学额、田赋等进行划分，也是清代裁并州县最常用的模式。还有两例分县裁并的情况，一是魏县并入元城、大名两县，一是平顺并入潞城、壶关、黎城三县。魏县共337村[103]，拨给大名306村，元城31村，故称“地十之九归大名，一归元城”[104]。平顺的情况较为特殊，平顺乃明时所置，嘉靖八年置于潞城县青羊里[105]，拨潞城县编户十六里，壶关县编户十里，黎城县编户五里，共编户三十一里，隶平顺管辖。乾隆二十九年因居民稀少裁县，原拨三县之地各归原属[106]。以地域而言，共有11省曾裁并，以云南、直隶、四川三省最多，分别达8、6、5处;以时间计之，多发生于康熙、乾隆年间，均有13处，充分证明康熙、乾隆时期乃政区变革时代。

表8-6清代省而复置之县

续表

资料来源:牛平汉《清代政区沿革综表》，北京，中国地图出版社，1990。

第二类情况中，以四川为多，共21处，这主要是因为经过明末清初长时期战乱，四川人口大量减少，明代所设置的县份因人口稀少，不得不加以合并，以节民费，以纾民困。待到康熙、雍正年间，经济恢复、人口增长，加上移民因素的影响，因此陆陆续续加以恢复。从时间上而言，这26处中，除了乾隆年间撤并罗江外，废于顺治年间的7处，康熙年间的18处，顺治年间即复置的1处，康熙年间的8处，雍正年间的16处。废置时间50年以上的有18处，10年以下的5处。对于那些因战乱造成的裁并，废置时间的长短正反映出经济、人口恢复的快慢。

以清代撤并州县而论，大致有以下几个主要原因:

1。人口稀少，以四川表现得最为明显。清末民初，经过连年战乱，四川人口大量死亡。康熙时四川巡抚张德地奏报四川保宁府“民人凋耗，城郭倾颓，……重属为督臣驻节之地，哀鸿稍集，然不过数百家。此外州县，非数十家或十数家，更有止一二家者。寥寥孑遗，俨成空谷”[107]。明代后期四川人口约五百万，到了清朝初年，仅剩下五十万左右。因“地广人稀、政事简少”，顺治、康熙年间，清政府裁并了大量州县。如康熙元年“四川巡抚佟凤彩疏言:川省初定，土满人稀，请将岳池县归并南充、江油县归并平武。”[108]而随着清初招抚移民，四川人口逐步恢复元气，对清初撤并的州县又陆续恢复，如雍正七年，一次性恢复双流、崇宁、彭、彰明、罗江、大足、璧山、定远、大宁、新宁、安岳、彭山、青神、威宁等十五县[109]。再如直隶的漷县，元朝时本为漷州，明朝因其居民减少，已将其降州为县，顾梦圭《疣赘录》中有一首长诗《漷县行》，生动逼真地描写了这个小县的贫困情景:“入城半里无人语，枯木寒鸦几茆宇。萧萧酒肆谁当垆?武清西来断行旅。县令老羸犹出迎，头上乌纱半尘土。问之不答攒双眉，但诉公私苦复苦。雨雹飞蝗两伤稼，春来况遭连月雨。县城之西多草场，中官放马来旁午。中官占田动阡陌，不出官租地无主。县中里甲死诛求，请看荒坟遍村坞。”[110]到了顺治十六年，漷县被撤并入通州。河南南召县并入南阳县，初亦是因经明末战乱，“人丁仅有六百，熟地仅存百顷，民稀粮少”，到了雍正十二年人口增长、经济恢复后又复置县[111]。再如平顺县，该县之所以被裁，与县城居民寥落关系最大，“设立县治必须幅员相称、形势相辅，方足以设官分职而资治理，若县治广袤不及百里，城中烟户不满百家，宛同寥落村墟，似毋庸多设官吏，徒增糜费而多滞碍”[112]。平顺县原属潞城县青羊里，明嘉靖三年因该地陈卿起事为患，故平定后设县治镇抚[113]，其设置具有特殊的政治背景，一旦维持县治存在的特殊政治背景消失，则其存在的必要性亦复不存，如和其衷所言，“我朝武备修明，地方整饬，况系腹里不成村落之区”。人口稀少，是裁县另一诱因，设治时“拨潞城县编户十六里、壶关县编户十里、黎城县编户五里”共三十一里，“不及中邑之半”，且县城居民“不满百户”，等同村落[114]。县城不止人口稀少，因该地位于太行山麓，取水亦是一大难题，“环城皆山，并无井泉，乡民每多不便”[115]。

2。自然灾害尤其是水患。如直隶魏县，乾隆二十二年卫河水溢，浸损城垣而魏县城郭于是年被漳水冲塌，经前督臣方观承奏准将魏县裁汰，分归大名、元城二县管辖[116];安徽临淮县，乾隆十九年因频遭水患、城署冲坍，归并凤阳县辖[117];江苏海门县临近长江入海口，田土坍塌严重，县有“原额田一百四十七顷九十一亩，奉行清丈，坍江田一百二顷七十七亩零，经前抚臣韩世琦请除丈坍等事案内题请。经前督臣亲勘具题部覆，永蠲在案。清丈之后，又坍江田五顷五十九亩零，止存田三十九顷五十四亩零，人丁九千二百四十七丁，除逃亡外，止存丁二千二百有奇”，忧虑“坍逼临城，目前危险情状，无术抵制”[118]，果然不出其然，康熙十一年海门县城“为城所坏”，不得不归并通州，县民迁于永安镇，省县为海门乡[119]。胙城位于黄河沿岸，自古是黄河泛滥受灾最严重地区，清初胙城县已是“飞沙四集，壕堑不明，居人仅数百家，备极萧条之甚”，顺治年间县志编纂者便感慨，“邑之有村落也，不独胙邑之有村落而实□村落也，则惟胙全废者，无论矣。仅存者亦□将曙之星。大村数十家、小村数家而已，守土之吏所为夙夜焦劳而太息也”[120]。仪封厅也与黄河水患有关，“迨清嘉庆二十四年黄河溃决仪城，没于水，县治并于兰”[121]。也有因地震灾害而裁县的，宁夏府宝丰、新渠二县就是因乾隆三年发生于宁夏府的特大地震而被裁，“十一月二十四日地忽震裂，河水上泛，灌注两邑，而地中涌泉，……地上低陷数尺，城堡房屋倒塌，户民被压溺而死者甚多。臣等逐处查阅，现在新渠县城南门陷下数尺，北城门洞仅如月牙，……至新渠而起二三十里以外，越宝丰而至石嘴子，东连黄河，西达贺兰山，周回一二百里，竟成一片水海。宝丰县城郭仓廒亦半入地中，户民无栖息之所，大半仍回原籍，尚有依栖高阜，聊图苟活者。”[122]直隶阜平县，顺治十六年并入行唐、曲阳。早在顺治十二年时，该县即遭受过水灾，损失惨重。据当时奏请蠲免时所言，全县原额征粮地228。1835顷，顺治十年、十一年因水灾七分成灾的有127。54731顷，荒地无人耕种者达32。8643顷，一片白沙十分成灾者6。86274顷，受灾面积占总耕地面积的73%，全县人丁6675丁，死亡、逃丁共计2008丁，“赋役之制，原出于地丁，若人丁逃亡，地土荒芜，赋税差徭，孰为办纳?”况且，“阜平小邑边山，残疲称最，兼之连岁兵火灾伤，以故荒亡益甚，见在孑遗尚苦自顾不暇”[189]，再加之战乱频仍，尤其是“顺治十六年晋贼高鼎陷阜平，焚官署，民舍殆尽，因是废县二十余年”[190]，阜平被裁正受水灾、战乱之苦，也与县域狭小、人口稀少有一定关系。康熙二十二年阜平的恢复有一定的偶然因素，时年康熙巡幸五台山，路经阜平废县时，士民“遮道上，言废县后输税苦远，愿复旧治”，康熙怜悯之下下令恢复阜平[191]，但其实“其居民寥落如晨星，计其户籍，仅足当名都之一大聚落耳，虽不县可也”[192]。

3。地域狭小。如清源县“界仅三十里，徐沟县地方不过三十余里，请将清源县裁汰，统归徐沟县管理”[123]。河南河阴县，“开封府属河阴县，东西仅广二十八里，南北袤二十二里”[124]。福泉县本系雍正时因江南赋重而自青浦分出，至乾隆八年，因“地狭事简”[125]，又重新合并。

4。同城二县的合并。直隶蔚州与蔚县，虽为两个县级政区，但实质上州县同治一城，且地域犬牙交错，故加以合并。贵州贵筑县与新贵县亦是因同城而治，且为贵阳府附郭县，以事务较简之贵州分设两附郭县，“虽征收地丁、承办驿站，似各有职掌，并行而不相碍，然此外如编甲捕盗，通行案缉等件，奉文转发，不得不两县互行，往往朝奉新编，夕承筑缉，一事而受两番之约束，恒多未便”[126]，反而导致互相推诿，于行政并无便宜，故加以合并。

5。迁界令。有两例，即清初为防止沿海居民与台湾郑氏政权联系，清政府颁布“迁界令”，广东新安、澄海二县因此被并省入他县[127]。此类调整具有临时性，故而三年后就得以复置。

通常而言，县的设置均在一县紧要之地。虽由种种原因，需要在行政管理中加以调整，但仍不会放松对该地的控制。清代对旧县的裁撤有了新的管理方式，这既是因地制宜而采取的新举措，也是清代行政管理体制下的必然选择。

1。重划行政区域。县的划割当有历史依据，否则便不易维持，且启地方争端。县的裁撤，涉及两种情况:第一，整县并入他县，不涉及行政区域的重新划割;第二，一县分入多县，清代仅有两例:平顺、魏县。平顺于明代嘉靖八年设治时是从潞城、壶关、黎城分别划拨，撤县后各归原属，处置较为简易，“所有平顺一县应请裁汰。……所辖编户三十一里及应征钱粮各归原拨之潞城、壶关、黎城三县经管征收”[128]。平顺虽分为三，然而，此三处仍被整编为“平顺乡”，不仅乡学学额依旧，而且在捐资、摊派等事项中，旧平顺之地仍有协同之举。如平顺废县后重修文庙，潞城知县黎宗干“申请府宪行檄壶、黎二邑，合原辖三十一里，按钱粮多寡分别捐项，轻重一律均摊”[129]。另外一例是直隶魏县。直隶总督方观承所奏是:“魏县裁汰，归并大名、元城管辖，应办各事宜。查魏县既裁，其原属三百三十七村额赋及杂项银两，划分大名、元城二县征收。大名县治准其移驻府城，与元城同为附邑，员缺改为繁难，在外调补。至魏县教谕、训导、典史亦裁，所支官俸役食，亦宜裁存报部。魏县县丞准驻扎旧制，改为大名县管理漳河县丞。大名县县丞仍驻大名旧治，管理卫河一切工程”[130]。

《实录》中所载方观承所奏主要还是对治所、钱粮、官俸的善后处置，而对如何划分魏县县境一事含糊不清，只言魏县原属“三百三十七村”。在同治《元城县志》中，这次切分县境以稍微明晰的方式加以呈现，“乾隆二十三年戊寅春裁魏县，其地十之九归大名，一归元城。”[131]其中归并元城者为“柏村地方、王儿庄地方、马儿庄地方、魏现屯地方，以上四处均系乾隆二十三年裁汰魏县新并地方，共计三十一庄村”[132]，归并大名者有三百零六庄村。之所以归并大名者，远过于元城，其主要原因是此次划分辖区是依照漳河走向划分所致，据直隶总督方观承奏请的划分原则:“查魏县漳河以南二百八十八村，河以北十八村共计三百零六村，均与大名县地界切近，应划归大名管辖。又东北三十一村与元城县地界毗连，应拨归元城管辖”[133]，主要依照里距和地形而划。

2。旧县之地的控制。旧县之地虽然裁撤，然而原有县治均当一县之要，且筑有城墙，商贾辐辏，若不加以控制，恐成盗贼之渊薮，故往往移县佐治之。此为清代处置废县问题的一般做法，亦为清代佐杂分防的一种形式。

如山西省，清代共裁撤四县:清源、平顺、乐平、马邑。早在徐沟知县秘密筹划裁撤清源时，便已“洞见”对旧县之地的处置问题，议设巡检一员驻扎清源旧城。废县之初，并未立即实施，直到乾隆三十二年才将太原府阳曲县天门关巡检司移驻清源，“就近稽查”[134]。马邑和乐平裁撤后，随即各设巡检与州判，嘉庆元年“移平定州州判驻乐平城内，添设巡检一员驻马邑城内。从巡抚蒋兆奎请也”[135]。平顺的情况与此稍异。平顺被裁撤后，县治之地划拨潞城，“县城仅止里许，城内居民不满百户”，故撤县之后并未移设佐贰分防。然而，清代对这一地区的控制丝毫没有削弱。原平顺县治东北有石城里、虹梯关两处要隘，处直隶、山西交界。虹梯关原设巡检司，乾隆九年曾移驻长治县西火镇驻扎。平顺裁县时，西火镇巡检司重新移驻虹梯关，另将黎城县吾儿峪巡检司移驻石城里[136]。两巡检司互成掎角之势，这是朝廷力图维持原有控制力度的举措。其余39处被裁旧县处的控制大多分驻佐杂职官以作控驭，见表8-7统计:

表8-7旧县被裁后佐杂官的移驻情况

资料来源:《清实录》等。

可以看出，裁县以后在原县之地设置佐杂进行管理是清代裁县过程中常常采用的应对管理方式之一。这其中既有直接驻扎于原县址者，也有原县不适宜设置而改置县境别处者。比如江苏省海门县，前已述及，该县是因河水冲坍县城，居民流离失所，“群迁于永安镇”，原县城已不具备设治的基本条件，故清廷并未在原县境内设治。直到乾隆年间，由于长江泥沙淤积，“沙地由渐涨出计百数十里，通州及崇明县居人分领垦种，设太通巡道以统辖之。旋裁巡道，于崇明设半洋司巡检，通州添设州同专司沙务”[137]。乾隆三十三年，由于沙洲渐多，清廷移设苏州府海防同知驻扎，割通州安庆、南安等十九沙，崇明县半洋、富民等十一沙及续涨之天南沙置海门厅[138]。另外一种形式是新县治的迁徙。裁县之后，该县治并未废置不用，而是将临近县治移设于此。如安徽泗州，本治于淮河与洪泽交汇处，受明代“束水攻沙”治黄策略的影响，洪泽湖水位不断抬升，康熙十九年泗州城湮没于洪泽湖底。自旧治沉没，“泗无城池者数十年”，先后提出几种方案:一是移驻五河县，但五河县治也是紧邻淮河，“汇聚众流”，非一劳永逸之计。二是移设双沟，以该地处于泗州之中，但该地亦紧邻洪泽湖，且无高阜可供建城，双沟地方居民不及万户，不足以成方州重镇;三是移设盱眙。乾隆二十四年建署于盱山之麓，更以盱眙为附郭首邑。但泗州全境地形以淮河为界，北较南为广，自泗州治湮没于洪泽湖下，盱眙位于洪泽湖及淮河之南，原渡淮渡口尽毁，北渡不易，故亦非最佳选项。四是移设虹县，虹县远离淮水、洪泽湖，可免水灾，且该县邑小事简，裁置较便。故乾隆四十二年时裁撤虹县，并将泗州迁治于此[139]。四川威州与保县的裁并类似于此。雍正五年裁威州，移保县治此。

然而，控制效果并非如制度所设计的那样有效，尤其是地处山西、直隶交界“两不管”区域的平顺、乐平二县更是如此[140]。平顺、乐平均处于太行山脉区域之中，群山错处，地形复杂，本身就难于控制。平顺所设虹梯关巡检“畏东匪之吓，避居潞城”[141]，以致控扼不力，史载“乾隆二十九年裁汰平顺县，延及道光年间，不逞之徒孟姚、秦戒、马鸣、侯三等又复稍稍群聚，乘机劫掠”[142]，即是撤县后控制力度有所松弛的明证。尤其是咸同以降，临近的河南林县因“人稠地窄，乏田可耕”，入平顺境耕地置业，以致冲突不断，地方控制形势更加严峻[143]。乐平乡于同治七年发生“二字会”等“盗匪”事件，访知此事的御史郭从矩也承认“乐平地方南近河南武安，东界直隶赞皇，道路丛杂，易为盗薮”[144]，皇帝慨叹乐平“平日之捕务废弛已可概见”[145]，这与县治被裁有很大关系。

3。学额分配。学额是一种有限的教育资源。县被裁撤之后，如何对旧有学额作出适当安排，极大关系到当地居民情绪。清源县民京控时就曾忧虑，“县治一并，合两邑之儒士，只入学十二名，士子欲步青云，不亦难乎?”[146]事实上，清代早已有一套具体的变通之计，即是将旧县之地单独设置乡学，学额不变。早在康熙十一年，江苏海门县裁归通州，原县学统改为海门乡学[147]。乾隆十九年裁撤安徽凤阳府临淮县即援引施行并著为例，据两江总督鄂容安奏，以“临淮县频遭水患，城署冲坍，请归并凤阳县辖”，而“凤阳额取二十五名，临淮十六名，若归一学取进，于额制未协。应将原隶临邑生童，另编为临淮乡学字样，照数取进。其廪、增出贡，悉依旧例。武童一体办理。并将凤邑训导，分拨临淮”[148]。所谓的“额制”，是指清朝规定的学额数量。以临淮县归并凤阳县计之，凤阳额取二十五名，临淮十六名，合计四十一名，而归并之后合为凤阳县，按照额制，县学最多二十五名，这势必会损害两县学子的利益。故裁县后另编乡学，并设乡学训导、教谕等治之，保持了原有学额的稳定。如清源于裁县之初即设乡学，并移徐沟县训导驻扎管理[149];乐平、马邑亦设乡学，并分设教谕、训导[150]。因两县同城而合并的案例中，将被裁之县的学额编为乡学，亦属清代律例所定。如直隶蔚州裁入蔚县时，直隶总督方观承奏:“宣属文风，两蔚为盛，今蔚县裁归蔚州管辖而读书士子不减于前，请将原住蔚县生童另编乡学字号，岁科两试取进，额数及考补廪增出贡之处照旧办理。所有蔚州学正仍管本学事，其训导一员专司乡学，另颁学记，以专责成。部议应如所请。从之。”[151]不仅学额保留，与科举有关的费用仍然照旧留支，如直隶新安县归并安州后，“学额仍循其旧，自应将带办二年一次之贡生花红、旗□，三年一次之乡会试盘费、牌坊等银照旧留支。至春秋两祭暨修理学宫以及行香、纸烛并应用吹手、斋膳夫、门斗等项均按款支给”[152]。

在一县分隶多县的例子中，学额处理呈现出不同的方式。其中山西省平顺县分隶潞城、黎城、壶关三县，但原县学额并未划割三县，而是整编为“平顺乡学”，附于潞城县学之下，“凡平顺所属地面，胥赴潞城应童子试，榜发则另标曰平顺乡学。其系之以平顺者，从其初也。其别之以乡者，统于县也”[153]。直隶魏县则有一定调整。

改定大名元城等学取进童生额数及魏县为乡学各例。直隶魏县裁缺，就近改并大名、元城二县管辖。魏县原额十八名、武童十五名内，拨文、武童生各二名;大名县原额文童十八名、武童十五名内，拨文、武童生各一名，俱归入元城县。将元城县学额定文童二十一名、武童十八名，大名县学额定文童十七名、武童十四名，其拨剩之魏县原额文童十六名、武童十三名另编乡学字样考试取进，大名县训导一员专管乡学事务。

此次调整设计到魏县、大名、元城三者之间的学额分配。其原因是此次魏县被裁，同时大名县治移驻元城县原驻的府城，故牵涉到大名、元城之间的疆界调整。据乾隆《大名县志》所载，府城本系大名县所辖，此次将“府城内之街道关厢划半分管，其大名旧管之府东关、北关三里店十三村与元城毗连，俱拨归元城县，余仍隶大名”，因大名划归元城十三村，故各拨文童、武童学额各一人予元城[154]。

将旧县之地学额另建乡学，是清代的创举（见表8-8）。然而，就新县与旧县的融合而言，这一政策的弊端显而易见。旧县之地即是乡学所统之地，旧县虽裁，其区域范围并未打破。直隶魏县裁入大名、元城后，地方意识长期存在，其原因正始于乡学。“查魏县系于乾隆二十三年裁并入大名，当时因学额仍旧，故独留学宫、教官于旧城，名曰乡学，以别于大名固有之县学，讵此端一开，百事踵仿，凡钱粮、差徭、词讼、胥吏等项，原属大者曰县，亦曰本邑。原属魏者曰乡，亦曰新并，界限截然，百余年来，牢不可破”[155]。在山西四县中，类似议论亦有可见。同治三年，清源创立梗阳书院，徐继畬在碑记中就称“清源，故太原大县也。乾隆中移县治于徐沟驿，因以徐沟名县而改清源为乡，仍有学宫，两地界画判然，风气亦迥异”[156]。各废县乡绅对学宫抱有的特殊感情，一方面是对教育的重视，另一方面也在于学宫成为旧县“硕果仅存”所具有的特殊象征意义。清源建梗阳书院，乡绅“踊跃输将，集银一万五千余两”，在地瘠民贫的清源，乡民之踊跃令徐沟知县甚感意外[157]。乐平重修乡学学宫，原拟募款三百缗，乡人“奔走相告，不数月，民之乐助以钱者，数及两千缗”[158]。又如马邑，“裁县后，百年来寂然无闻焉。深幸邑之有官，掌司教化，能造士、能作人也”[159]，霍百龄为马邑贡生，曾言“马邑既县为乡矣，所有一线遗留者独此学校耳”[160]，学宫成为维系地方认同的纽带，而乡学也成为官方办学体系中自成一体的学区。河阴裁并入荥泽后，“于文庙、学舍、县署卒不少改，以示每岁礼神、校士、饮射、读法诸仪，官斯土者，仍当于旧治行之”[161]。直隶漷县虽并入通州，然而学宫礼制未曾废弃，“漷虽归并，学宫犹存。今春秋祭费，漷人以学田所入充之。驻漷州判主其事。诸生亦敬襄执事也焉。旧制不容泯也”[162]。

当然，也并非所有裁县之地都建立了乡学之制。如宝丰、新渠二县，因地震之灾而满目疮痍，不具备设治之条件。而且因该地系新开发之地，多外来移民，故裁县后令各童生各依本籍参加科考，并将该二县原有学额分配到临近州县，宁夏府学拨增八名、灵州中卫二县各增四名、宁夏宁朔二县各增三名、平罗加赠二名，共计二十四名[163]。

表8-8清代乡学设置

续表

资料来源:光绪《会典事例》卷366~380《礼部三》。