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二佐治乡都 清代捕巡各官的分辖与司的设立（第1页）

二、佐治乡都:清代捕巡各官的分辖与“司”的设立

清代广东盗案频发之状，并未因明清易代而有所缓和，所谓“粤东山海交错，盗贼独多于他省”[47]。清代甫一建立，如何弥盗便成为广东基层行政亟待解决的要害问题。

前已述及，直到明末，广东尚只是在局部地域出现了巡司辖属乡都的记载，到了清初，巡检司管辖乡都及其辖境的材料逐渐增多。康熙《东莞县志》卷1《图纪》绘制了“缺口司图”、“原白沙司今归并缺口图”，在图中还可见到“京山司界”、“中堂司”等字样，其中的“白沙司”是顺治十四年时被裁撤的[48]，在此之前，东莞县白沙司、缺口司应已有辖境。康熙《南海县志》卷1《疆域》部分的记载一如万历《南海县志》，“乡则设巡司六”，而在卷1所附的地图中，则新增了“黄鼎司图”、“神安司图”等巡司地图。南海知县在志书《序》中谈到，“今天子注意舆图，特命道臣郡丞亲往巡历，考其山川城郭里道远近，绘图恭呈御览，……余为照式增入，作南海县总图而六司各为一图，列所隶山川乡堡”，清楚地表明了六司辖属乡堡的事实，其事在康熙三十年。康熙《增城县志》编纂者针对巡检弓兵被裁撤事评论说，“按巡检专一盘诘奸细及犯人、逃囚、无引、面生可疑之人，所设弓兵无可追捕，然止以勾摄民事而已，今悉行裁革固宜”[49]，“止以勾摄民事”正是巡检司深度介入基层政务的真实写照。

自此直到清末，清代对基层行政机构及其权责、区划陆续进行了重大调整，其结果就是形成了如同治《广东图说》所显示的那样，典史、吏目、县丞、主簿及巡检司（亦统称作捕巡官）分辖全县疆域，统率乡都的局面。除巡检司外，明代的僚属官还在与知县“同城而治”[50]，更谈不上有任何分辖地域，到了清代，却大都分驻乡村，从知县的僚属官转变为分防官。两相对比，明清之际广东基层行政体制的转变不可谓不巨大。那么，这一捕巡官“分管地方”是在何时全面展开，又对基层行政产生何种影响，是考察明清广东基层管理体制转型的关键所在。

由于史籍记载的缺略，民国初年，时人已对捕巡各官分辖地方的时间变得茫然不知。民国《东莞县志》在记载“坊都”一项时，对旧方志中的记载产生了困惑，“周志村庄分隶各都，彭志则分隶五属”，“周志”为周天成所修，初刻于雍正八年;“彭志”指彭人杰所纂，初刻于嘉庆三年，至于“五属”指的是捕属（典史辖区）、戎属（石龙县丞辖区）、京山司、中堂司、缺口司。编纂者难以解释何时产生“五属”之说，还特意查阅《大清会典》，发现“乾隆十九年改东莞县县丞移驻石龙”，按图索骥，编纂者又查阅了道光《广东通志》，“司案云:查京山司所辖石龙、茶山各处，其地颇广，一巡检未能兼辖，京山司巡检即令移驻茶山，将旧管地方与县丞对半分管”，由此断定“此分京山为戎属之始”，又据“彭志”，“县丞旧署在县署东，然则县丞移驻后乃始有捕属之名”，“据此则五属之分始乾隆时”[51]。

该志编纂者仅以乾隆十九年县丞的移驻定为“五属”之始，但并未考虑到在县丞移驻之前，早已在乡村驻扎的三名巡检司及驻于县城的典史、县丞是否具有辖区的问题，故不足为凭。笔者查阅清代广东方志，其中有七部方志明确提到捕巡各官分辖地方的起始时间。

乾隆《顺德县志》卷3《舆地志·都里》载:“乾隆二年奉吏部文行，捕巡各官各按所辖地方，厘定县丞、典史、四司巡检分隶各堡，而统属于邑宰，其若网在纲，有条而不紊。”咸丰《顺德县志》记载同。

乾隆《南雄府志》卷5《营建志·都里》载:“乾隆二年奉吏部文行，厘定捕巡各官所辖地方”。道光《南雄州志》记载同此。

乾隆《始兴县志》卷5《营建志·都里》载:“乾隆二年奉吏部文行，厘定捕巡各官所辖地方。”嘉庆《始兴县志》记载同。

民国《阳山县志》卷1《舆地上》载:“乾隆间分四乡为三属，曰捕属，即典史属，曰七巩司属，曰淇潭司属。”

以上材料似乎已足以证明乾隆二年广东省曾有过一次为捕巡官分划辖区的统一行动。申立增就注意到咸丰《顺德县志》、道光《南雄州志》中的两条记载，认为“乾隆二年吏部正式发文”，“州县所属佐杂官开始在县以下分别领有辖地。”[52]这无疑是一个极其重要的判断。志书既有如此明确的记载，且有几部志书相互印证，似乎已无可置疑。但从广东一省的实际情况来看，捕巡各官分辖全境显然要早于乾隆二年。且与明代仅有部分巡检司分辖地方相比，清代广东基层行政的一个重大变化是典史、吏目等管理监狱又兼全县捕务、驻于县城之官也开始具有辖地，与巡检司“划地而治”。

雍正九年，广东总督郝玉麟奏设香山县黄梁都巡检司时，称“香山县地居滨海，在在险要，县西则设香山司巡检一员，西北则设黄圃司巡检一员，东南则属典史管辖”。黄梁都巡检司设立后，还要将“该巡检管辖村庄、里道、四至查明”上奏[53]。典史与三员巡检分管香山全境。

雍正十年，广东总督郝玉麟奏将“化州梁家沙巡检移驻平定堡并令就近管辖博一、吉三两都地方”。而该二都原属化州吏目所辖[54]。可见化州吏目早已有了分辖区。

雍正十年，吏部尚书奏议合浦县县丞移驻永安地方，该地原“分隶典史管辖”，只因“典史驻居府城，相隔遥远，且有监狱之责，难以分身巡查匪类”，故而移驻县丞[55]。典史与县丞之间进行了辖区调整。

雍正十一年，广东巡抚杨永斌奏请《将归善县等捕巡各官就近分拨移驻管辖地方折》中称:“惠州府属归善县前后共设巡检六员、典史一员，各管地方”，因多寡不适，故拟予以调整，“将在城十三坊与东北二门外二十五堡照旧拨为典史管辖，其县属东北隅三十四堡均归内外司巡检管辖，西北隅五十四堡均归欣乐司巡检管辖，西南隅一十四堡均归碧甲司巡检管辖，东乡二十三堡均归平山司巡检管辖，东南隅三十一堡均归平政司管辖，南乡三十一堡均归平海司巡检管辖”。早在雍正十一年前，归善县已形成全县分属捕巡各官的行政体制。同样是在雍正十一年，连州属吏目、朱冈司巡检，潮州府惠来县典史、靖海司巡检辖区也作了调整[56]。

雍正十二年，广东巡抚杨永斌奏请调整兴宁县属捕巡各官辖地，将“典史所辖北厢附近十三都巡检司之溪尾等一十八堡割拨十三都司巡检就近管辖，连原辖泰宁、和兴二堡共计二十堡。又典史所辖南厢附近水口巡检司之郭坊等十堡应割拨水口司巡检管辖，连原辖上中下水洋等一十一堡共二十一堡，其余一百一十五堡仍归典史管辖”[57];巡检司与典史在所管地方的共同职责是“遇有盗逃、私宰、私枭、矿徒等项事发，各照专管堡分查参”[58]。咸丰《兴宁县志》中对此事有类似记载，“以上一十八堡旧典史管，雍正十一年知县丁芳植详请归并十三都司管”[59]。

类似的事例，在雍正年间的奏档及内阁吏科史书中出现的相当之多，且屡次调整典史、吏目与巡检司的辖境，可见，这早已是一套非常成熟的管理体系。关于典史如何从分管一县的捕务官，转变为分管局部区域的分辖官，又是如何与巡检相互配合，分割全县区域的，以往学者从未有所注意。这一新型管理体制是广东所仅有，还是在全国范围内普遍存在，因细节材料的缺失，是本研究中虽关键但却极难回答的问题。笔者在明代清初修撰的志书中并未找到足以解释问题的答案，幸运的是在雍正朝宫中档中保存有一份极为珍贵的档案，为解开这一谜团提供了线索。雍正五年广东巡抚杨文乾在奏请鼓励官员巡缉盗贼的奏折中，专门提到:

奏为鼓励官员以收实效事……各州县所辖地方大者六七百里，小者亦三四百里，疆界之辽阔，更与内地各省不同，当年立制之初，深知州县各官凡稽查巡缉之事，一身不能兼顾，又将设立巡检、驿丞、吏目、典史各官，令其分管地方，专拿盗贼，实非仓狱大使等杂职可比，亦与别省协佐州县、惟供差遣及专理驿务者不同。合计广东通省八十七州县，共设巡检一百二十四员，驿丞一十九员，吏目九员，典史七十八员，所以凡有盗贼案件，上司责成于州县，州县复责成于巡、驿、吏目、典史，所获盗贼，虽系州县报获，实皆出于巡、驿等官之手[60]。

该段文字有三个关键性地方值得注意:第一，“巡检、驿丞、吏目、典史各官，令其分管地方，专拿盗贼”，巡检、驿丞、吏目、典史均有分辖区，且就文意而言，这些官员是为协助州县官员稽查巡缉而设，故理应分辖州县全境，从而构成知县——捕巡官员的新型治理结构，“上司责成于州县，州县复责成于巡、驿、吏目、典史”即是此意。这与明代及之前行政机构并不设在县下，或虽设于县下，但不予民事的治理机制有了本质区别。

第二，“与别省协佐州县，惟供差遣，及专理驿务者不同”，可见，以典史、吏目等管狱官与巡检司、驿丞构成的州县分辖体制只是广东的“特例”而已，别省并不存在，浙江巡抚李卫的一份奏折中可予以旁证。李卫在雍正四年对当时的捕盗体制给予了批评，“州县之中职司捕务者，惟知州、知县、吏目、典史，以全州县之盗贼而责之印捕两官，虽极精明强干亦难兼顾”，而散州的州同、州判及大县的县丞、主簿实则“一无所事”，因而建议将州同、州判、县丞、主簿等“令分地稽查现犯、赌博、盗贼、打抢诸事，拿获即解印官亲审，原非令其准理民词。或照巡检之例，分管乡镇，责以专巡。遇有疏防，照例参处。”甚至建议省会或府的经历和照磨等官也“分管派委”。李卫的设计对原有的基层治安体系是一个彻底的颠覆，这就意味着“分管地方”不再仅仅是巡检的“专利”，而要扩及除正印官以外的所有僚属官。吏部认为这些僚属官“各有专司”，再负责捕盗，“岂能兼顾”，且“分一官之权，多增数役之害”，予以驳回。雍正皇帝则给予宠臣李卫以信任，下旨:“这事情部议乃是守经，李卫所请乃是行权。李卫实心办理地方事务，自因本地情形，故行条奏，且浙江素多私盐，理应严加缉捕，着照李卫所请，于浙江一省试行一二年再看。”[61]可见，直到雍正四年，除巡检之外的僚属官分管地方还是“罕见之举”，以致吏部反对，不得不由皇帝下旨，令浙江试行。但浙江之法似乎并未持续，乾隆十九年浙江巡抚复奏请依照雍正四年李卫之法，令“佐贰、首领各官”，“酌派附省城乡分路巡察”[62]。可见此年之前，李卫之法并未持续施行。

第三，这一制度设立的时间被极其模糊地写作“立制之初”，不言具体时日，故此不得不依靠其他材料进行合理地推断。既言“立制”，示以“推崇之意”，则以清朝臣子角度而言，所言似不应为明;又谈“立制之初”，典史、吏目、驿丞与巡检等皆有“分管地方”之责，前已述及，明代方志中仅见万历《南海县志》有巡司统辖乡堡的记载，但未有典史、吏目、驿丞具有分辖地的案例。只要追踪典史、吏目等管狱官何时从分管一县之地转变为分管一隅之地的，或驿丞辖区情况，就可判断此奏折所言“立制之初”的大致时间节点。前文所引雍正《罗定州志》已载顺治十四年时典史已有辖地，在方志中典史辖地较早出现于康熙二十六年修纂的《英德县志》，称其为“捕属”，辖地为“在城都、仁义都”等[63]。在乾隆四年惠州府博罗县调整苏州司巡检与典史辖区的题本中，曾追记“博罗县属之东北境内有矿山一所，名为横山，附近长平、公庄二约地方每有奸徒潜聚偷挖，必须就近专员不时稽查，而此二约向系莫村驿丞管辖，康熙三十九年间奉文裁汰，归并该县典史经管，离城窎远，典史自不能时时巡缉”[64]，则至少康熙三十九年典史已有辖境，而莫村驿丞管辖二约其时当更早。故笔者推测大致在清初顺康年间，广东已有典史、驿丞等官分管地方的现象存在。

但这种专辖之地恐怕亦未必如杨文乾所说的，是广东全省皆实施的政策，仍然是局部现象。如花县建县于康熙二十三年，初置有狮岭、水西两员巡司[65]。设县之初，典史仍统辖一县，并无分管区域，遇到二巡检司于所管地方失事，除巡检遭到处罚外，还要一并将典史开参。于权力、责任对等角度而言，对典史是极不公允的，“巡检止司缉捕一方，典史统辖一县，又有兼管监狱之责”，故雍正十三年，将狮岭司所辖之纱帽岭等八十八村就近割拨典史专管，又将水西司所管乌石等十八村割归狮岭司。狮岭司所辖八十九村、水西司所辖九十村、典史所辖八十八村[66]，大致“三分天下”。至此，典史方有辖境，从建县时算起，已接近五十年了。又如康熙《新会县志》中尚称“附近之地隶县，不属巡检司，若宣化、源清、礼义三坊”，不言典史辖地[67]，直到乾隆《新会县志》卷3《建置志·坊都》才记载了捕属管辖宣化等三坊。

清代广东基层行政与明代相比，第二个重要转变的时间节点正是在雍正五年，其标志是县丞、主簿等佐贰官开始与巡检司一样分管地方。前引杨文乾奏折正是为此事而上，“伏查广东通省各州县中有州判一员，县丞十四员，名虽管粮，并无职掌，臣请将此州判县丞共十五员俱改为捕盗，令其分管，巡检、驿丞、吏目、典史专司催督捕缉，如有疏防，照州县官一例处分。”雍正皇帝批示的意见是“将此折你亲身带来，面谕你。”[68]从雍正末期广东县丞等佐贰官大量分管地方的趋势来看，此折所奏是被准许的。不仅如此，广东佐贰官还开始大量从县城移驻到乡村，第一例县丞移驻乡村正发生在杨文乾进奏之后不久的雍正六年。事实上，早在康熙五十七年时，广东总督杨琳因潮州府饶平县海阳县属的庵埠镇，“奸匪潜匿、县令隔远，难于兼顾”，故奏请将县丞移驻庵埠[69]。但该县丞实际并未移驻，仍居于县城之中，雍正皇帝为此大动肝火，“上谕:潮州府同知移驻黄冈，已于康熙五十六年部覆准行。海阳县县丞移驻菴埠，亦经杨琳题准。乃历任同知、县丞竟敢因循偷安，并未移驻，而该督抚漫无觉察，听其规避，俱属不合，着杨文乾逐一查明参奏，其如何严定处分之处，该部议奏”[70]。可见，康熙时广东虽已出现了县丞移驻的奏请，但其实际移驻已在雍正六年。整个雍正年间，有十例县丞、州判等移驻县城之外的现象，而整个清代，广东类似的移驻事件也不过二十四例而已（参表4-4）。这些佐贰官移驻地方之后，与典史、巡检一道，开始“分管地方”。雍正末年，针对典史、县丞、巡检司辖境的调整也日趋增多。

第三个重要时间节点是乾隆二年。前引乾隆《顺德县志》等明确记载了乾隆二年吏部行文令厘定捕巡各官所辖区域，由于距离志书编纂的年代相当之近，笔者并不怀疑这几条可互相验证的史料的可靠性。但雍正年间，众多奏疏已明确证明广东不少县份早已是捕巡各官分辖全境的局面。这两者之间看似矛盾，实则完全可以解释。雍正年间，捕巡各官分辖的局面虽已出现，但并非已扩展到广东全省所有州县，且存在执行不力的问题，雍正七年时通政使司右通政史在甲在奏请改变广东巡检选任方式的奏疏中就称，这些巡检“该管上司视为闲员，或差解粮，或委署杂职，或调至省城禀事、巡捕，听候差遣。地方有事，即以因公出境，邀免处分”[71]，故乾隆二年吏部行文应有两层用意，一是将未建立捕巡官分辖体制的县份尽快实施;二是已建立捕巡官分辖体制的县份根据地方情势予以调整，前引雍正末期归善县、兴宁县的案例，就是在调整典史、巡检等官员的辖区分配，乾隆二年吏部行文仍应与此同意。事实上，直到乾隆二十一年，广东督抚还在下令，“粤东地方辽阔，将境内村庄分拨佐贰捕巡就近巡缉，以佐牧令耳目所不逮。惟是村庄必须分配得宜，斯繁简适均，而巡缉易遍。其有管辖村庄过少者，将管辖较多之处就近酌议改隶，绘图造册，将原隶与现议改隶各村庄道里、远近，分晰、注明、禀复。”[72]可见，捕巡各官分辖地方一直在动态的调整过程之中。同时，乾隆年间主簿、县丞之类的佐贰官移驻乡村的步伐依旧迅速，共出现十例。

表4-4清代广东佐贰移驻时间

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到了嘉庆末，广东几乎大多数巡检司及佐贰官都已分驻到县城之外，成为分防官员，真正驻扎于县城之内，成为知州、知县“副手”角色的“同城”官越来越少，这与明代佐贰官基本都与州县正印官同城而治的局面不啻天壤之别。根据对《嘉庆重修一统志》中的记载统计，嘉庆二十五年广东共有91个县级行政单位，设150处巡检司，分防率为100%;县丞共有20员，分防率为85%。这是县衙门设置最为广泛的两类佐杂官。主簿3员，分防率约为67%，州同2员，分防率为50%，州判3员，分防率为100%。以全省均值来看，广东平均每县设有2处佐杂官，除杂职官中的巡检司分防率为100%外，佐贰官的平均分防率约为86%，比例相当之高。与知县同城的佐贰官仅有4个。

表4-5嘉庆二十五年广东州厅县佐杂官及分防数量

说明:1。资料来源自《嘉庆重修一统志》卷440《广东统部·文职官》;

2。直隶州、厅的亲辖地作一处州、厅来处理。

回到本文开篇提出的基本问题，广东捕巡官是自何时开始“分管地方”的?由上述分析，其逻辑似乎应是如此:第一步是明代中后期逐渐有巡检开始统辖乡堡的现象，具有了分管地方之权，在广东统治的核心地带，也是行政治理难度最高的广州府附郭南海县等地出现;第二步是在清初尤其是康熙年间以前，典史、吏目、巡检乃至驿丞也开始享有“分管地方”的权力，形成广东基层行政的特色，“与别省不同”，这一政策施行的范围较前一阶段已有所扩大;第三步是雍正五年之后，县丞、主簿等佐贰官也加入到“分管地方”的行列中，且如巡检司一样，不断移驻于乡村，从而使得除正印官以外州县政府的多数僚属官员全部具有分辖区域，且不断地进行辖区的动态调整;第四步是乾隆二年经吏部行文，进一步厘定了广东捕巡各官的管辖区域，同时将这一新型治理体系推广至广东全省，具有了普遍施行的意义，其辖区被称作“司”，一直延续至清末，从而形成了如同治《广东图说》、光绪《广东舆地图说》所显示的县——司的治理层级（见下1820年《广东省分防佐杂分布图》）。

图91820年广东省分防佐杂分布图

表4-6光绪时期广东全省佐杂及其分防辖地[73]

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