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二改土归流地区开发与云贵县辖政区（第1页）

二、改土归流、地区开发与云贵县辖政区

以上是西北、东北边疆新开发地区，佐杂辖区在郡县化过程中所起的作用。对于西南边疆新开发之地尤其是改土归流地区而言，佐杂辖区同样起到类似的作用。即使在清代未最终升置为县，其所具有的独立性也等同于一个“准县级”政权。

云南东川府原为土府，康熙三十八年因东川土知府病故，清朝改土归流，设置流官，并于雍正四年将东川府由四川划归云南，同时着手在府下设立县级政区。至雍正五年，设附郭会泽县。因东川府疆域辽阔，设一知县显然无法应对，但出于谨慎的目的，并未新设另外的县，而是利用了县辖政区的灵活形式，分设驻者海典史、则补巡检、歹补巡检。

吏部议覆云贵总督鄂尔泰疏言:东川一府，地方辽阔，实非一知府、一经历所能遍理。查巧家营逼近乌蒙，去府甚远，应立一县，设知县一员，管辖马书、弩革、米粮坝、以扯汛等处。者海地方，素通乌蒙，暗行不法，应设典史一员，管辖革舍、阿固、伙红等处，驻扎者海。其歹补地方，离府百里，山深箐险，应设巡检一员，管辖五龙、毕七、法戛等处。又则补地方，远在江外，亦应设巡检一员，管辖阿木、可徂、普毛、杉木箐等处。……均应如所请。从之。

寻定巧家营新设县曰会泽[63]。

典史、两巡检皆有明确辖区，在乾隆《东川府志》中记载更为详细:

分防待补巡检司在府治西南一百里。北距一濯河大桥四十五里，东距阿克五十五里，西距三江口一百二十里，南距小龙潭一百三十五里，领乡一、里二。

分防则补巡检司在府治西北三百五十里。东距那姑二百里，西距法戈二百里，南距五庵汛三百里，北距外江建昌三百里，领乡一、里二。

分防者海典史在府治东九十五里。东距威宁州界一百四十里，南距宣威州界六十六里，北距宣威州界八十五里，领乡一、里二[64]。

为何不设县而仅设佐杂?主要考虑的是经费问题。设县要设立州县正印官及佐杂官，必须建造城池、仓廒，花费极大，如果该地必须设官弹压，附近州县兼管不易，而该地形势又非极端紧要的情况下，设立佐贰并划分辖区是一个选择。待该地开发成熟，再升为县;若相安无事，则保持现有县辖区状态。如邱北州同设立时，鄂尔泰就奏称:“臣巡视粤西，由广南经过，细加咨访，邱北一带，皆重山叠岭，地方辽阔，最易藏奸。且远征遥运，往来跋涉，不便于民，若仍设州县，所出粮赋无几，一切官役俸工养廉等项不无繁费，臣再三筹酌，请于师宗州添设州同一员，驻扎邱北地方，一切钱粮归与征收起解，户婚、田土、细事令其就近审理”[70]。《邱北县志》对鄂尔泰设立州同，复归官治，感激尤甚，“康熙八年吴逆以私广南，不计地方要害，裁并归界，汨为夷地。六十年来，声教未通，旧州父老流离分窜，迄今犹有睹古墓而悲伤者。而总制鄂公一旦更始维新之，不独慰此邦人士之望，其经理区划为全滇金汤，永固捍卫。今七载以来，叠蒙各宪指其兴学校，设官司，义学繁多，名师云集，先农而民知力田，创文宫而始劝学，以及城池、文庙次第并举，会馆乡祠、商贾辐辏，城郭建而保障严，兵卫聚而守御固，经制定而苛派除，夫役严而供应绝，起视吾邑民已喁喁向风慕义，绰有可观”[71]，分明就是一个县官治理县政的景象。乾隆三十五年，师宗州改为师宗县，州同亦改为县丞而原领事宜不变，“其征收支放，并地方一切事宜，即归县丞管理，命盗案仍归县审拟。”[72]钱粮仍予征解，嘉庆六年时云南巡抚曾题请云南全省嘉庆四年带征二年分缓征本折银米案内，邱北县丞未完本色米石已据续解全完，请求将对县丞参处，照例开复[73]，可见邱北县丞的钱粮之责与原邱北州同并无二致。此外，关于词讼方面，邱北县丞对于命案具有验报之权，嘉庆十七年时，邱北地方民人张遇美殴死其母，犯逆伦重案，时张家即是“前赴邱北县丞衙门报验”，该县丞当即差拘犯证，一面带领仵作前去检查尸身。但因该犯脱逃，县丞惧怕遭受处分，并未详报知县，因此遭致革职处分[74]。可知，县丞虽无命案审理之权，而有缉捕罪犯，验报并详报知县之任。到了道光二十年，以邱北县丞地置邱北县，兼护云贵总督颜伯焘在解释置县原因时称:“从前民稀事简，尚可弹压。自改设县丞至今七十余年，生齿日繁，民俗犷悍”[75]，正是由于人口增长，导致该地形势较前为重，故而升置为县。

到了民国时期，不少分州、分县都被改置为县。民国时人回忆清代云南省制时曾提及这一制度变迁，“有清抚中夏，计二百六十八年，于云南之郡县，其间不无变更之事，惟是有增置无裁削耳。民国则因其原有之一百零六治，一律改置为县，且扩张原日之分州分县而为县治。于是滇中县治竟有一百三十余县之多也。今者，郡邑之名，又多变易矣。展阅舆图，数典其可忘祖乎?而且旧乘上多有某分府、某分州、某分县之诸名目，在隔朝异代之人读之，当然不易了然。更不知此分府、分州属于何郡，此分县属于何邑也。”[76]其他类似的情况还有:

1。楚雄府大姚县属苴却巡检司。原属土司地区，“每年纳马，故地以马名，每马彝长一名，曰马头，各辖数村或数十村不等，皆谓之马脚庄”，明初以后地亩钱粮实由土司征收，但不过“羁縻之而已”，自康熙二十一年以后直接归大姚县管理[77]，将“十马”之地改为“十六里”。道光元年平定由陈天培等领导的傈僳族人民起事后，于此设苴却巡检司，弹压其地[78]。苴却巡检司之地在清代独立性已相当之高。民国二年设行政委员，民国十三年正式由大姚县析出成立永仁县[79]。

2。昭通府永善县副官村县丞。原属乌蒙土府，雍正改土归流;六年设永善县，同时于副官村旧蛮夷副长官衙署所在地置巡检司，乾隆元年将巡检司改升为县丞，至是为副官村分县。该分县在清代时行政运作就颇为独立，户部的一份档案证明，乾隆八年时，因副官村县丞所属火盆里因濒临大江，沿江一带坍陷，房屋被毁，就是由副官县县丞李苍霖奏报昭通知府并转而通过云南省向户部奏请赈恤的[80]。宣统元年试办“靖江县”，宣统二年批准。民国以后因与江苏靖江同名而改为绥江县。

3。永北直隶厅旧衙坪经历、华荣庄经历。旧衙坪经历为道光元年所设，与大姚县苴却巡检司皆为处理傈僳族起事后的善后之策，该地“距永北厅城二百余里，其东北一百余里与川省盐源县及□□司、中所、左所各土司接壤，系北胜土知州、土州同分管地界。该处一带地方辽阔，自乾隆二三十年以后，土司即陆续将地土典卖，与黔粤川楚□民耕种。至嘉庆初年川楚军兴，各省民人□逐来滇，日聚日多，近更生齿日繁，汉民与夷人均于旧衙坪贸易，遂成市集”，故将永北直隶厅经历移驻旧衙坪，“除重大事件仍归同知办理外，凡遇汉夷斗殴及汉民寻常词讼均令该经历就近管理，仍申报该厅查核”[81]。光绪十三年时云南巡抚谭钧培上奏称，考虑到旧衙坪经历所属“客民典当北胜州、高亨二土司田地耕种，验其契据及完纳土司粮票，均已在百余年数十年不等，核与入籍之例相符，造具各原籍清册咨准部覆，准其入籍考试”，因援例给予永北厅旧衙坪经历所属客民学额[82]。华荣庄经历为光绪十六年所设。1913年取华荣庄之“华”与旧衙坪之“坪”而设“华坪县”。

图17“永北直隶厅经历”官印

4。开化府文山县江那县丞。嘉庆二十四年设，其原因是“文山县所管之江那里与广南府属之宝宁县及广西州属之邱北县丞地方接壤，为开化入境咽喉，地广人稠，五方杂处，周围八百余里，汉夷民人二百余寨，距县较远，每遇场期贸易，聚集数千人，必须专员弹压”，故于江那里添设县丞，“遇有盗窃等案，作为捕官，责令缉拿。如遇该县公出，报有命案，照例准令该县丞代为验填尸格送县，仍由该县讯供通报招解，将代验缘由据实声叙，赌博斗殴等事即由该县丞就近查办完结”[83]。民国元年于此设县佐一员，民国二十二年废江那县佐，并将广南县属小维摩县佐并入，成立砚山设治局，民国二十四年正式设砚山县[84]。

5。镇雄州彝良州同。雍正六年乌蒙土府改土归流时所置，民国二年置彝良县[85]。

图18“镇雄州分防彝良州同”官印

6。镇雄州威信州判。雍正六年乌蒙土府改土归流时所置，属镇雄州，民国二十一年设威信设治局，民国二十三年设威信县。

贵州亦处极边之地，自改土归流后，所设州县无多，每县辖域过大。因此，贵州往往设置一些分防佐杂官员，其性质实质上和州县功能类似。贵州布政使郑大进就曾言“黔省跬步皆山，匪特府厅州县多系苗疆，即州同、州判、经历、县丞、吏目、巡检等官原定苗疆，三年五年俸满者计共二十缺，该缺均分任地方，有刑名钱谷之责，与州县无异。”[86]这些分防佐杂在设置之初就承担了相当于州县正印的功能。

雍正五年，广西、贵州省界调整。云贵总督鄂尔泰奏以红水河为界，江以南属广西、江以北属贵州。

凡广西西隆州所属罗烦、册亨等四甲及泗城府所属上江、长坝、桑郎、罗斛等十六甲，俱在江北，应请割隶贵州。其地南北约三百里，东西径六七百里，势既辽阔，民复凶悍，请于泗城对江之长坝地方建设州治，添知州一员、吏目一员、学正一员管理之。东北罗斛四甲，与贵州定番、永宁二州相连，土苗凶顽，山溪尤险，请于罗斛甲地方设州判一员分理之。西隆州所割四甲，距长坝窎远，请于册亨甲地方设州同一员分理之。……黄草坝民居稠密，汉多夷少，且距州遥远，请于普安州添设州判一员，分驻其地，稽查奸宄，即将贵州按察司经历裁汰，改设普安州判，均应如所请。从之。寻定长坝新设州曰永丰[87]。

新设立之永丰州罗斛州判管辖东北罗斛四甲之地，册亨州同管辖罗烦、册亨等新划归四甲，具有明确辖区。黄草坝州判同样具有辖地，在《实录》中并未明确记载，但在《黔南职方纪略》中，黄草坝州判辖属“黄平、布雄、捧鲊三营并左右二里”[88]，嘉庆三年即以该州判所辖置兴义县。

图19《苗蛮图册》中所绘罗斛之地“葫芦苗”[89]

罗斛州判、册亨州同其权限尤大，雍正七年，贵州巡抚奏请将一切命盗案件俱令佐贰专司，而知州不过兼辖而已[90]。由于该二员佐贰具有明确辖区，又具有几乎全部行政职能，与州县并无差别，“其册亨州同、罗斛州判，虽系佐杂，均有钱粮命盗专责，实与州县不殊。”[91]其毗邻的安顺府在绘制舆图时，府界处所标是“东南至罗斛州判界二百六十五里”[92]，而非“至贞丰州某某里”[93]，可以说，该二员佐杂辖区至迟于雍正七年便具有了县辖政区的性质。至于命盗案件，虽令永丰州兼辖，恐怕亦属虚词。册亨州同、罗斛州判虽属佐贰分防地，但与州县行政地位似乎并无不同，其行政地位具有独立于所属州县的特殊性。以光绪《兴义府志》中《考正贞丰州图》、《考正册亨图》图说可见一斑:

州地东界永宁州归化厅，西界府亲辖地，南界册亨州同亲辖地，北界安南县、普安县，东南界广西凌云县及罗斛州判分辖地，西南界府亲辖及册亨分辖地，东北界永宁州，西北界府亲辖地及安南县地，凡为甲四、为汛三:田高坎汛、王母汛、定头汛。

光绪七年移长寨同知驻，升为罗斛厅，而罗斛将州判移设长寨地方[95]。到了清末，贵州全省类似长寨州判、册亨州同一样具有特殊性的县辖政区还包括大塘州判、锦屏县县丞、三脚屯州同。宣统元年所绘《贵州全省地舆图说》中单单附“大塘州判表”、“长寨州判表”、“锦屏县丞表”、“册亨州同表”、“三脚屯州同表”，与府州县地图并列的情况来看，这几员县丞、州判、州同均具有相当大的独立性，类似于知县、知州。其中大塘州判设于乾隆四年，“将都匀府属之丹平、丹行二土司土舍苗民钱粮改隶定番州新设州判就近管理征收，由州转解，其一切户婚田土斗殴缉捕等事，亦令该州判就近剖断办理，命盗大案仍报定番州验审”[96]，该通判“有管束寨苗及经理地方之责，系属苗疆要缺”[97];锦屏县丞则是废除锦屏县之后所设;三脚屯州同设于雍正十二年，辖烂土土司、普安土舍属地，隶属都匀府独山州[98]。民国二年，长寨州判地改设长寨县，锦屏县丞地恢复为锦屏县，三脚屯州同地设为三合县;三年，大塘州判地设为大塘县，册亨州同地改设册亨县，完成设县全过程。

在清代时，贵州还有一部分佐杂辖区虽无上述几员佐杂辖区的独立性，但亦经多年驻扎及开发，于民国初年纷纷升为县治，亦可为地区开发之一例。在民国二年公文中曾提到贵州佐杂分防的不同类型，“从前设有州判、州同地方，如大塘、长寨两州判，册亨、三脚屯两州同，皆有丁粮辖地者，拟请列为小县。其无丁粮辖地如设府经历、县丞、弹压委员、吏目、主簿分治等处，或系地面辽阔，或系汉夷杂居，既未便一律裁撤而地方人民复呈请改设县治者，如沿河、后坪、省溪等处拟请改为县，其余拟请暂改设分县，俟派员调查情形，划拨插花或改县或合并，再行规定。”[99]民国初年，部分原无丁粮辖地的部分佐杂也改设县治，如:

1。兴义府普安县属新城县丞。1912年以新城县丞地置新城县，1913年改名新县，同年改名兴仁县。

2。镇远府镇远县邛水县丞。1913年以邛水县丞地置邛水县，1924年改为灵山县，1927年又改为三穗县。

3。铜仁府省溪吏目。原为省溪土司。嘉庆二年设置省溪吏目管理，驻扎江口，实施土流并治。光绪八年移铜仁县驻扎江口后，对该地实施直接管理后，省溪吏目又移驻至万山司一带。1913年以省溪吏目辖地置省溪县。

4。思南府沿河司吏目。原为沿河祐溪长官司地，雍正五年置沿河司吏目，兼州同衔，“土流并治”。乾隆七年又废除。同治九年增设弹压委员，但“沿河地当川黔之要冲，商旅云集，纠纷时起，案情较重者赴郡候结，动辄经年，驯致奸民玩法，故酿事端，弹压无所，施□司官尤不敢过问”，故宣统元年经奏请改弹压委员为分治委员，“□刑案牍直接处理”[100]。1913年以原沿河司吏目辖地置沿河县。

除此之外，清代所设置的各巡检司及县丞有的在民国以后未改为县，但仍置分县，保留了一段时期，多数最终仍然被并入其所在州县，未能彻底完成州县化的过程。

表8-4清至民国贵州部分县辖政区沿革

资料来源:贵州省档案馆编《贵州名胜旧览》附录《民国时期贵州市县沿革变化简表》，中国档案出版社，2008年，341~342页。

其实，将县辖区升置为县，是清代基于地方形势紧要程度而进行的调整而已。县辖区的设置是设县前的准备阶段，因其灵活多样，行政成本极低而得到广泛应用，尤其是在边疆地区，县辖区行政职能广泛，几乎成为与州县同级的另一种政区形式。这种政区形式节约了行政资源，同时又保证了地方有宜而适度的控制。这些县辖区在以后的发展中不少升格为州县，也代表着国家对于边疆的控制与开发逐步拓展。对于内地而言，县辖区的设置同样是部分设立县级政区的先决步骤，如山东博山县的设立之前，就先有驻扎颜神镇的通判与巡检[101]，只是不如边疆地区表现得如此明显而集中。研究县辖区的增置过程，和谭其骧所提出的以县的设置作为研究地区开发的替代指标一样，是透析区域发展的另一种视角。